공주대학교 유아교육과 이일주 교수
그러면서 영유아 자녀를 둔 부모를 중심으로 보육과 유아교육에 대한 관심이 급속도로 확대되기 시작했다.
또한 어린이집 관리 감독기관 뿐만 아니라 유치원을 관장하는 교육부와 시·도교육청에서도 그 어느 때보다도 감독기능을 강화하는 경향이며, 정부와 국회 등 정치권에서도 현행 유아교육과 보육이 이원화돼 있는 것에 대해 국가 관리의 효율성이 떨어진다는 공감대가 확산되고 있는 경향이다.
이런 시점에 우리나라 유아교육과 보육이 어떻게 이원화 돼 있고, 그로 인해 발생할 수 있는 문제는 어떤 점이 있는지 살펴보기로 한다.
유아교육은 설립자(기관)에 따라 3개의 유형으로 구분되는 유치원에서 이루어지는 교육활동이고, 보육은 역시 설립자(기관)에 따라 7개 유형으로 구분되는 어린이집에서 이루어지는 보호·교육활동이다.
다시 말하면 유아교육 및 보육은 모두 10개 유형으로 구분되는 유치원과 어린이집에서 이루어지고 있는데, 특히 어린이집의 경우에는 그 유형별 특징이나 차이점이 매우 복잡해 보호자나 일반 국민들은 이해하기가 어렵다.
한편 유아교육은 대한민국헌법 제31조 제6항에 근거해 제정된 교육기본법 제9조 제4항 및 이를 근거로 제정된 유아교육법에 따르고, 보육은 대한민국헌법 제10조 및 제34조에 근거해 제정된 사회복지사업법 제2조 제1호바목에 근거해 제정된 영유아보육법에 따르도록 법제화돼 있다.
이들 법률에 의해 규정돼 있는 기관(시설)의 목적과 교육(보육)시간에서 볼 수 있듯이 유아교육과 보육 양 기능 모두 ‘보호(돌봄)와 교육’으로 중복돼 있다.
이런 현상은 보육이 복지적 관점에서 접근하는 아동복지법에 근거하고 있지 않고 유아교육법에 매우 유사하거나 같은 기능을 규정하고 있는 영유아보육법을 근거로 하기 때문이다.
또한 유아교육 및 보육이 근거 법을 서로 달리하고 소관부처 및 지원체제가 완전히 이원화돼 있으면서도 만 3?5세의 동일 연령을 중복해 담당하고 있다. 그렇기 때문에 교육부와 보건복지부에서 각 각 유아교육수용계획과 보육수용계획을 수립, 추진하다보니 체계적으로 기관을 배치할 수 없는 큰 문제점을 지니고 있다.
이런 문제점이 결국 유치원과 어린이집을 인가하는 지역교육지원청과 시·군·구청장 간에 업무 협력이나 조정을 할 수 없게 돼 있어 대도시 등 취원 인구가 많은 지역에서는 사립(민간) 기관(시설)이 지나치게 난립해 있는 반면 사업성이 떨어지는 농어촌, 산간벽지는 유아교육과 보육 기관(시설)이 부족한 문제점이 있다.
한편 유아교육 및 보육이 각기 수업일수를 달리 하면서도 만 3~5세의 교육 및 보육과정 중 1일 3~5시간은 국가가 동일한 내용으로 고시하는 누리과정에 따르도록 일원화 돼 있다.
그런데도 통합된 누리과정을 가르치는 교원의 배치, 자격, 양성방법은 완전히 이원화돼 있다. 유치원의 2급 정교사는 교육부장관이 교사양성과정으로 인가한 전문대학 이상 대학이나 교육대학원의 사범대학 유아교육과 또는 교직과정에 한해 엄격하게 자격이 통제되고 있다.
주기적으로 양성기관 평가를 받아야 하고, 사범대학을 졸업하였다고 하더라도 평균성적이 75점 이상(2013년부터는 80점 이상)이 넘지 않으면 자격을 취득할 수 없다.
이에 비해 어린이집의 보육교사 자격은 지나치게 개방적이다. 양성학과를 정부가 인가하지도 않고 어떤 대학, 어떤 학과든지 교직과목 이수 없이 보육관련과목 12과목 35학점만 이수하면 성적도 따지지 않고 자격을 취득할 수 있는 문제점을 지니고 있다.
원아수용계획도 교육부와 보건복지부에서 각각 수립한다. 따라서 지역에서는 유치원과 어린이집이 각 각 영유아 수용을 놓고 치열한 경쟁을 벌일 수밖에 없다.
그러다보니 교육내실화보다는 시설과 환경으로 경쟁하고 특기교육이 난무하며, 먼 지역까지 원아를 유치하느라 통학차량 운행시간이 매년 증가해 기름 한 방울 나지 않는 나라에서 엄청난 돈을 도로에 유류대로 써 없애는 문제를 지니고 있다.
이와 같이 유아교육과 보육이 이원화돼 있어 발생하는 문제점을 몇 가지로 구분해 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 유아교육 및 보육 기관 간, 설립별 간 지역 간, 영유아 1인당 교(보)육비 차이로 누리과정 정책 실효성이 감소하고 있다.
누리과정은 만 3?5세 영유아 연령별로 모든 어린이들이 어느 지역에 살든, 부모가 있든 없든, 부모가 어느 계층에 있든, 가정의 특성이 어떠하든(다문화, 조손 가정 등) 차별 없이 동등하게 질 높은 유아교육과 보육 혜택을 받도록 하기 위해 막대한 재정지원을 하면서 운영하고 있는 영유아기 교육의 최 역점 사업이다.
이를 위해 10조원이상의 유아교육·보육재정을 투입하게 되었는데도 유치원과 어린이집 간, 국·공·사립 간, 지역 간 영유아 1인당 유아 교·보육비가 엄청나게 큰 차이를 보이고 있다.
공·사립유치원간 유아 1인당 유아교육재정 규모를 계산해 보면 2011년에 공립유치원에는 원아 1인당 유아교육재정이 7,373천원이 투자됐고, 사립유치원에는 원아 1인당 유아교육재정이 2,109천원이 투자돼 공립유치원에 비해 사립유치원의 원아 1인당 유아교육재정은 3.50배가 적었다. 2012년에는 공립유치원에 비해 사립유치원의 원아 1인당 유아교육재정이 3.55배가 적어 그 차이가 더 커진 상태로 나타났다.
한편 2011년 현재 영유아 1인당 보육예산이 연간 120만원으로 유치원 원아 1인당 연간 56.4만원에 비해 배가 넘는 예산구조로 돼 있다.
또한 누리과정 지원으로 만3?5세의 보육료와 유아학비는 동일한 금액을 지원하지만 관장 정부부처가 다르고, 지급방식이 보육료는 아이사랑카드로 하지만 유아학비는 아이즐거운카드로 해 만일 영유아들이 어린이집과 유치원을 이동하게 될 경우에는 다른 금융기관에서 새로 카드를 발급받아야 하는 불편한 문제가 야기되고 있다.
이런 문제는 유아교육과 보육 관리체제가 중앙정부 지원체제로 일원화되지 않으면 해결될 수 없다.
둘째, 급증하는 유아교육 및 보육 재정의 안정적 확보 체제가 미흡하다.
유치원과 보육시설의 민간(사립)의존도(전체 취원아 수의 약 80%)가 감소하지 않고 있는데, 이런 현상은 유치원과 어린이집에 대한 기관지원보다 정책지지 효과가 큰 무상교육과 무상보육을 정책키워드로 해 교육부와 보건복지부가 경쟁적으로 보호자 지원정책을 확대해 온 결과이다.
중앙정부와 지방자치단체의 상응재원으로 확보해야 하는 만 0?2세 영아 보육에 향후 이와 같은 무상교육과 무상보육 정책키워드가 확대되면 2012년과 같은 보육대란은 지속될 수밖에 없기 때문에 재정 관리부처를 통합해 만 3?5세 누리과정 지원과 같이 안정적인 재정확보 노력을 해야 한다.
셋째, 유아교육 및 보육 사업의 중복 추진으로 인해 막대한 낭비가 초래되고 있다.
누리과정으로 유치원교육과정과 어린이집 보육과정이 같은 내용체계로 통합됐는데도 이에 수반된 누리과정 해설서, 교사용 지도서, 특성화 프로그램 관련 자료를 각 각 제작 배포하는 등 중복되는 사업 추진으로 불필요한 예산이 과잉 지출되고 있다.
유아교육비 및 보육료 지원체제 또한 이원화로 인해 유치원의 경우에는 ‘즐거운 카드’, 어린이집은 ‘아이사랑카드’ 등으로 지원 포털 및 업무가 이원화돼 있어 어린이집과 유치원으로 자유로운 이동이 이루어지지 않는 등 수혜자와 국민들에게 혼란과 불편을 가중시키고 있다.
이 뿐만이 아니라 누리과정 운영을 비롯한 유치원 및 어린이집 자격 및 인사관리, 평가, 재무회계관리 등 모든 유아교육 및 보육 사업의 중복 추진으로 인력, 재정, 시간 등 행 ·재정적 낭비가 막대하게 초래될 것이다.
넷째, 유아교육 및 보육지원 기관이 분리 운영됨으로써 실효성이 떨어진다.
누리과정에서 가장 강조하고 있는 교육활동 중 하나는 유아체험교육이다. 2013년 4월 1일 현재 전국의 17개 시·도교육청에서 유아체험교육을 지원하기 위해 설치 운영하고 있는 유아교육진흥원 또는 유아체험교육원이 28개가 있다.
이 밖에도 두 개 시·도에서는 금년에 개원이 예정돼 있고(대전과 전남), 경남의 생태중심의 유아체험장은 2014년 개원 예정으로 있다. 이 중 경상북도교육청에서는 9개 지역교육지원청에서 유아체험교육관을 운영하고 있고, 경상남도교육청에서는 단설유치원 중심의 소규모 유아체험장을 운영하고 있다.
이와 같이 유아체험교육을 효과적으로 지원할 수 있는 기관이 계속 설치되는데도 중앙뿐만 아니라 시·도, 심지어는 동일한 지역인 시·군·구에 유차체험교육기관이 있어도 관할 행정기관이 다르기 때문에 어린이집의 영유아들은 이용할 수가 없다.
또한 영유아보육법에 따라 설치 운영 중인 중앙보육정보센터는 어린이집 평가 조력, 정보 제공 등 그 기능이 매우 효과적이며 각 지방자치단체에서 조례 제정 등 지원책을 강화함으로써 그 성과 또한 매우 크다. 그러나 전국의 시·도 및 시·군·구의 보육정보센터는 역시 관할 기관이 지방자치단체에 있기 때문에 교육청 관할인 유치원에서는 전혀 활용할 수 없다.
다섯째, 보육체제의 전문적 장학 지원 및 초등학교와 연계성이 부족하다.
유치원은 유아교육을 전공한 교육전문직이 교육(지원)청에 배치돼 있고, 컨설팅 장학 등 필요할 때는 언제든지 전문가로부터 장학협의를 할 수 있지만, 어린이집은 관할청이 다르기 때문에 전혀 장학활동이 이루어질 수가 없다.
이 문제는 보육정보센터를 통해 어린이집에 장학 지원을 할 수 있다는 주장도 있기는 하지만, 보육정보센터에는 장학전문가가 배치돼 있지 않고, 또 교육청과 같이 학교급간 연계 장학이나 시·도 → 시·군·구로 이어지는 체계적인 장학시스템을 갖출 수 없다.
한편 현재와 같은 이원화 체제에서는 어린이집이 초등학교와 연계가 전혀 이루어지지 않는 문제가 지속될 것이다.
여섯째, 보육체제의 교사 양성 및 자격의 질 관리 문제가 심각하다.
유아교육과 보육 전문성을 제고하기 위해서 가장 중요한 것은 교사 양성 및 자격관리 체제인데, 유치원교원의 경우에는 학과 중심의 폐쇄형 제도로 돼 있어 양성 학과 정원 인가권을 가지고 있는 교육부가 자격관리를 같이 하기 때문에 질적 수준을 담보할 수 있지만, 보육교사는 자격발급기관인 보건복지부가 양성 전공학과의 정원 인가권을 가지고 있지 않은 관계로 학점 중심의 개방형 제도로 돼 있기 때문에 대학의 유형이 어떠하든(예, 사이버대), 전공학과가 어떠하든 누구나 보육관련 과목과 학점만 이수하면 보육교사가 될 수 있도록 하고 있어 결과적으로 보육교사의 질적 수준을 담보할 수 없다는 약점을 지닐 수밖에 없다.
일곱째, 유아교육 및 보육재정의 안정적 확보 및 공정 배분 체계를 확립하기 어렵다.
2012년에 전격 시행된 만 5세 보육료 지원을 위한 재정 확보 및 배분을 지방교육재정교부금법에 따르고 있고, 2013년에는 만 3세까지 확대되는데, 20.27%로 규정하고 있는 교부율을 상향 조정하지 않고 만 3~5세 보육료 지원에 필요한 재원을 확보할 수 없는 문제가 발생할 수 있다.
누리과정이 처음 시행된 2012년에 보육재정 범주에 속하는 어린이집의 보육료 지원 등을 위해 유아교육재정 455,967백만 원이 지출되는 것으로 각 시·도교육청예산에 계상됐었다.
지방교육재정교부금은 지방교육활동을 지원하기 위해 마련된 재원이다. 그렇기 때문에 국립유치원의 교육재정은 지방교육재정교부금에 의한 지원을 받을 수 없다.
그럼에도 불구하고 국·공립어린이집은 물론 만 3~5세 누리과정을 운영하는 모든 어린이집의 보육료를 지방교육재정교부금 재원에서 지원하는 것은 법체계의 문제가 있다.
한편, 보육을 유아교육에 통합하지 않은 상태에서 ‘교육’을 위한 재정교부금을 ‘보육’을 위한 재정교부금으로 지출하는데 따른 법령체계상의 문제도 지니고 있다.